2005年财政预算草案传递出政策转型诸多信息
2005年全国人大、政协“两会”将很快召开。记者日前获悉，将在今年提交全国人代会审议的2005年度预算草案，已由财政部基本编制完成。预算草案经全国人大审议批准后，国家纳入预算的所有财政收支活动，都必须依据预算来进行。
这份预算草案中一个重要内容，是对今年预算赤字的安排。所谓财政预算，是一个国家关于收入和支出的总体计划安排。财政预算主要包括两项内容：一为收入，一为支出。如果支出大于收入，中央政府就要发债，便会出现赤字。对预算赤字的安排，往往能决定一国财政政策的取向是紧缩、中性还是扩张。
大体而言，预算无赤字属于中性财政政策：收大于支，出现盈余属于紧缩性财政政策；支大于收，产生赤字，即为扩张性财政政策。预算赤字的多少，标志着财政政策扩张的程度。
2004年12月3日召开的中央经济工作会议确定，今后财政政策将从积极转向稳健，这意味着实施多年的扩张性财政政策发生变化。因此，在这个转型期形成的预算草案，其关于预算赤字的安排格外引人关注。
传递调控导向信号
在这份预算草案中，确定2005年中央财政预算赤字为3000亿元。比之2004年的预算赤字3198亿元，缩减了198亿元。
有专家分析指，中央经济工作会议既已提出财政政策从积极向稳健转型，就应该大幅度缩减财政赤字。但从198亿元这个数字看，2005年赤字绝对规模的削减微乎其微，甚至可以说只是象征性减少。
对此，财政部官员解释说，实行稳健财政政策，绝不等于财政政策在加强和改善宏观调控中不作为或无所作为。相反，财政政策要在消除经济发展中的不健康和不稳定因素、稳定宏观经济运行、巩固经济社会长期健康发展等方面，发挥更重要更积极的作用。
基于此，财政赤字的规模就不能缩减太多，否则财政调控经济就难以达到必需的力度。
可以佐证这种观点的是，在去年年底举行的全国财政工作会议上，财政部提出2005年的赤字政策，是“控制赤字”，并没有因为财政政策转型，就提出“消减赤字”的说法。
显然，此次预算草案中确定的2005年的赤字微缩政策，其内涵就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小。其松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现。
提高预算编制准确性
这份预算草案中，另有一个重要数据是预算收入增长；确定2005年全国财政收入28828亿元，增加2858亿元，增长11％。这个数字比2004年的同一数据提高了近三个百分点，为近五年来最高。
具体而言，从2000年至2004年的五年，财政部编制的历年预算草案中，全国财政收入增长分别为8.4％、10.3％、10％、8.4％和8.7％，而实际增长分别为17.6％、22.2％、15.4％、14.7％和25.7％（不包括关税和农业税收入）。两相比较，在过去五年，预算增长与实际结果之间的误差平均超过100％，导致超收收入数额过大。
所谓“超收收入”，是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。而超收收入的多少，直接反映出预算编制的准确性。超收收入越多，说明预算编制越不准确。
具体到2004年，全国税收收入完成25718亿元（不包括关税和农业税收），比上年增长25.7％，增收5256亿元；加上非税收入等其他财政收入，财政部预计，2004年全国财政收入将超过26000亿元，超收收入将超过3000亿元。
超收收入过多会带来一系列问题。因为预算收入不准确，到年底出现超收时，相关政府部门便会频繁追加支出预算，年底突击花钱的现象由此产生，从而降低了财政资金的使用效益。另外，超收过多，说明当初确定的赤字规模过大，脱离实际需要。近几年，中央财政一方面通过发债获得资金，另一方面又在央行国库沉淀巨额财政资金。如2004年1至11月，中央政府在国库的存款，有九个月超过当年预算赤字3198亿元，最低的1月也达到2569亿元的规模。
按《预算法》的规定，对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。这就导致这部分财政资金的使用脱离了人大的有效监督，造成财政资金的使用效率低下。
预算收入不准确，还使得决策者对财政政策执行的效果产生错误判断，对确定未来政策走势造成干扰。如2004年，名义上实行积极财政政策，但实际上当年财政收入大幅增长，政府在国库保持巨额存款，实际上对经济直接产生了紧缩效应，削弱了宏观调控的效果。
鉴于此，全国人大常委会多次要求财政部提高预算编制的准确性，以减少超收收入。《财经》获知，此意见在此次预算草案制定中已被采纳。考虑到2005年增收基数大、增收因素弱化、减收因素增加等状况，财政部将2005年预算收入增长定为11%，比2004年提高近三个百分点。
专家认为，这样做的目的是缩小预算与执行结果之间的差额，从而为制定宏观经济政策，包括财政政策转型提供准确的依据。尽管如此，2005年11％的预算收入增长，和2004年25.7％的税收收入增长相比（约占财政收入94％），增幅落差仍然显得过于悬殊。
长期建设国债调整的背后
财政政策从积极向稳健转型，意味着对长期建设国债也需要做出削减。因为长期建设国债是为了拉动投资增长。发行国债以获得项目建设资金，是近几年积极财政政策最显著的特征。
去年年底，中央经济工作会议宣布财政政策转型，但与之相伴相随的长期建设国债并未随之退出。2005年度预算草案中，中央财政将安排国债项目资金800亿元，比2004年减少300亿元。可是财政部预计，2004年将结转500亿元国债项目资金。两者相加，尽管2005年长期建设国债数量作了调减，实际可安排使用的资金规模仍将达到1300亿元。
此外，中央财政还将增加预算内经常性建设投资100亿元，总额将达到454亿元。预算内经常性建设投资，是国家预算安排的用于固定资产投资的资金。中央预算内经常性建设投资分两部分：一部分用于中央本级项目投资支出，另一部分用于专项补助地方项目投资支出。
2005年，中央预算内基本建设资金及长期建设国债资金，合计达到1754亿元，相比于2004年，实际可用于投资的财政资金数额并未减少，反而有所增加。2004年发行长期建设国债1100亿元，安排中央预算内基本建设资金354亿元，2003年结转300多亿元，实际支出合计约1254亿元。
按照官方的解释，长期建设国债仍然保持一定的规模，是为了保持宏观调控的力度。但记者接触的一些专家认为，这也和一些地区、部门、行业维护既得利益的考虑相关。
例如，2004年，在确定财政政策提法时，国家发改委提出“具有积极性质”的财政政策，而财政部则提出“中性”财政政策。双方在这个问题上的分歧焦点，实际集中在是否发行和发行多少长期建设国债上。
按照部委之间的职责分工，长期建设国债的安排使用，是由财政部整体“切块”给发改委，再由发改委进行二次分配的。因此，对于发改委来说，实行积极财政政策，意味着其可以继续掌握长期建设国债资金的分配权，故其对发行长期建设国债情有独钟。
而对财政部而言，以发行长期建设国债为主要特征的积极财政政策，与财政部推行的公共财政体制方向相背离。在有关专家看来，近年来国债建设资金游离于公共财政体系之外，许多国债项目资金未编进部门预算，也不能细化到项目；资金使用存在二次分配权，常常脱离人大、财政及审计监督，资金的支付大多也脱离国库集中支付体系，使得国债项目资金的使用效率极为低下。因而要建立公共财政体制，客观上要求积极财政政策必须进行转型。
显然，“具有积极性质”的财政政策与财政部的公共财政改革方向相去甚远。由于发改委不能接受“中性财政政策”这一表述，双方争执不下；博弈的结果是互相妥协，最终，政策制定者采用了“稳健的财政政策”这一取向模糊的说法。
但对于国债项目资金的使用，财政部提出不再局限于项目投资，要改变投向，让其承担一部分改革成本。在2004年末的财政工作会议上，财政部提出，2005年的国债项目资金，将遵循调整结构、区别对待的原则，向经济社会发展薄弱环节倾斜：一是加强农村基础设施和重大水利项目建设，支持粮食生产，改善农村生活条件；二是加大对基础教育、公共卫生体系、公检法设施、生态建设和环境保护等方面的投入；三是支持西部开发、东北地区等老工业基地调整改造和中部地区崛起，支持老、少、边、穷地区加快发展；四是加强边境国防安全、能源安全、反恐安全的基础设施建设；五是需要国债资金支持青藏铁路、南水北调、治淮工程等在建重大项目。
由此，在2005年开始实施的稳健财政政策，其 “稳健”二字作为一种并不精确的表述，在实际操作中存在很大的腾挪空间。